监察体制改革的成都样本——监委挂牌成立一周年特别策划报道

发布时间:2019-02-14 16:42:36      来源:封面新闻       

四川省监察体制改革大事记:

2017年11月13日上午,四川省深化监察体制改革试点工作小组成立,并召开第一次会议,审议通过试点工作小组成员单位任务分工和对市县两级的指导意见。

2017年11月16日,四川召开全省推开国家监察体制改革试点工作动员部署电视电话会,明确省市县监委挂牌时间。

2017年12月1日,四川省实施方案经中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组正式审议通过。

2017年12月26日,宜宾市翠屏区举行区监察委员会成立大会。这是四川省首家监察委员会正式挂牌成立。

2018年1月23日,四川省21个市州监察委员会全部挂牌成立。

2018年2月2日,四川省监察委员会正式挂牌。

时间回到2018年1月23日。

那一天,成都市召开市监察委员会成立大会,四川省委常委、省纪委书记王雁飞,四川省委常委、成都市委书记范锐平出席会议并讲话。成都市监委正式挂牌成立。

那一天,80名来自成都市检察院的转隶干部,融入进成都市纪委监委机关的25个内设机构和机关党委。

监委成立后,成都的监察对象达到57.79万人,较改革前增加40.87万人,同比增长242.5%。

成都市纪委监委步履铿锵,始终把党的政治建设摆在首位,坚守职责定位,深入推进“纪法贯通、法法衔接”,做出了一系列具有“样本”意义的动作:建立完善制度体系、成功追回境外在逃人员、一个案件使用了全部的12种调查措施,立案4230件,留置77人;还立案查处了纪检监察干部违纪违法案件28件28人。

成都市监委挂牌成立一周年之际,1月16日,华西都市报·封面新闻记者组,走进了成都市纪委监委。

(一)组织部样本:“借智借力强化科技支撑”“多措并举提升综合素养”

“国家监察体制改革试点工作中,从机构设置、人事安排、能力提升等方面,成都在严格对标的同时,也充分结合成都实际,在细化和拓展上下足了功夫,体现了浓郁的成都特色。”成都市纪委监委组织部副部长邹潇向记者介绍。

“成都市纪委监委设立了技术保障室,据了解,目前全国其他一些纪委监委机关还没有设置这个部门。”

听到这话,她微微一笑:“确实如此。现在是大数据、云计算时代,成都作为副省级城市,在科技创新领域方面具有得天独厚的资源优势,我们通过积极探索创新,盘活优势资源,专门设立技术保障室,为反腐败插上科技的翅膀。期间,我们还组织相关人员赴外省学习考察,探索运用大数据开展监督执纪工作的有益经验。”

如果说,在人事安排上,市纪委监委按照人岗相适的原则,在充分尊重个人意愿并综合考虑其学历、专业技能等因素后,交叉配置、混合编成使用80名转隶干部的做法,属于严格“对标”的话,那在提升干部履职能力方面,市纪委监委组织部更是下足了功夫。建立了干部队伍结构定期分析研判机制,定期开展全覆盖谈心谈话,动态掌握干部履职表现、队伍建设现状。鲜明用人导向,坚持重用肯干事、能干事、干成事的干部,构建多层次干部激励机制,激发干部队伍的积极性、主动性、创造性,激发“一池活水”。

监委挂牌组建后的这一年里,组织部以培训对象全面化、培训内容丰富化、培训形式多样化、培训机制常态化、培训模式精细化“五化”为支撑,分层分类先后组织大大小小20余期培训,其中开展“每周一课”业务培训12期,通过纪检干部讲执纪业务工作,转隶干部讲法律知识,促进“纪法贯通”“法法衔接”;先后与中央党校、中国人民大学、浙江大学、厦门大学、复旦大学等国内知名高校联合办学5期,充分借智借力,拓宽纪检监察干部视野,提升综合素养;为进一步提升实战能力,还实施了“以战代训”“岗位练兵”“蹲苗补齐”等计划,着力锻造纪检监察业务尖兵。“纪委监委是政治机关,我们始终坚守政治站位,培训重点突出政治建设、聚焦主责主业、加强党性修养等方面。”邹潇说,下一步,“我们将按照提升全市纪检监察干部综合素质的要求,在夯实纪检专业、法律知识等业务知识的同时,着重从国际形势、经济形势、推动高质量发展等方面丰富拓展培训内容,进一步拓宽干部视野,切实提升干部从大局中去审视、理解和把握纪检监察工作的能力和水平”。

(二)案管室样本:“纪法贯通”“法法衔接”

刘炬,转隶之前是成都市检察院反贪局侦查一处副处长,转隶之后,刘炬成为成都市纪委监委案件监督管理室(简称“案管室”)副主任。

刘炬熟悉法律程序,对法律的准确运用,也有自己的切身体会。“纪委监委不仅要查违纪案件,更要查办职务违法犯罪案件。因此,监委挂牌后各职能部门工作该如何衔接运行?工作流程是什么?常用的文书模板是啥样?这些东西看起来很虚,但实际工作中却一刻也离不开。”

刘炬介绍到,成都市纪委监委先后制定并细化完善了监督执纪监察工作等5大项制度机制、7个工作流程图和132个常用文书模板,建立了“1+1+N”制度体系。“就是1个纪委监委工作规则,主要规范内部运行原则和议事程序;1个监督执纪监察工作办法,涵盖领导体制、日常监督、线索处置、谈话函询、初核初查、立案审查调查、案件审理、申诉复查、内控管理等全链条内容;‘N’,就是多项配套制度。”

而“纪法贯通”“法法衔接”,则是摆在各地纪委监委面前最迫切、最紧要的课题。

“纪法贯通”,意即要实现党的纪律和国家法律之间的贯通;“法法衔接”,是指《监察法》与《刑事诉讼法》及相关行政法等部门法之间的衔接。“监委在案件的办理过程中,适用《监察法》;查处完移送司法机关,适用《刑事诉讼法》。”

讲到这里,刘炬面露自豪之情:成都“纪法贯通”“法法衔接”目前运行非常顺畅,“原因是成都市纪委监委与市公安局、市检察院、市法院等单位密切配合,及时出台了4个纪法衔接落地文件,可操作性和指导性都很强。”

“这都是些怎样的文件?又是怎么想到要制定这样的文件?”

刘炬回答:是成都市纪委监委会同公检法司等部门印发的,“都是因为我们在具体工作中遇到实际问题、发现了缺失、或者受到了启发。”

他很有感触地介绍到“今年,成都市法院在执行一起因职务犯罪被判处没收个人全部财产案件时,其亲属提出执行异议,反映其中包含了自己的合法财产,引起了市纪委监委、市法院、市检察院的关注,并会签了贪污贿赂案件涉案财物查办工作的通知,明确监委应当全面查明涉案及有关财物的去向、权属和性质。在严厉打击贪污贿赂犯罪、保护公共财物和国有财产的同时,也保障了被调查人的合法权益。”

“再比如,以前我们的查询、取证等调查手段比较有限,在与市公安局研究制定了案件查办工作协调配合机制后,搭建了信息数据查询、搜查、刑事鉴定、技术调查等协作平台,办案质效得到很好的保障。”

“同时,市纪委监委积极与市检察院协商,制定了办理职务犯罪案件工作的相关规定,对指定管辖、提前介入、案件移送、措施衔接、涉案财物移送等事项进行了细化。及时完善了监察体制改革后工作中出现的新问题。”

(三)审理室样本:构建以审判为中心的证据观念

成都市纪委监委案件审理室主任龚永蓉,她这样形容案件审理室:“我们是纪委监委的最后一道关口。”

市纪委监委案件审理室共10人,其中2人来自法院,2人来自检察院公诉部门,其余人员都从事过纪检监察工作。区(市)县在编审理干部人员共77人,专业结构主要集中于法学及相关专业,多数人员具有纪检监察和司法工作经历。

龚永蓉说,针对当前反腐败工作的新形势、新要求,案件审理室充分发挥在法法衔接方面的职能职责作用,注重与公安机关、检察机关、司法机关的协作配合,围绕留置措施与刑事强制措施的转换、提前介入、案件移送审查起诉程序、退回补充调查等问题开展探索实践。

结合监察体制改革,探索创新多项制度,如对涉及的17种主要文书式样进行了统一,初步形成《涉嫌职务犯罪案件审理工作规范》(试行),修订了原《审理提前介入工作办法》(试行)等制度规范文件,为实现法法高效、顺畅衔接,细化监察机关与检察机关、审判机关在办理职务犯罪案件中的协作配合事项提供了参考依据。

“作为最后一道关口,如何有效保障案件审理的质量呢?”

龚永蓉感慨地说到:“保障案件质量是做好新时代案件审理工作的生命线。”她表示,案件审理室在建立证据审核“3个1”制度的基础之上,坚持以刑事审判为中心的证据审核标准,强化对涉嫌职务犯罪案的审核把关,确保案件质量。规范职务犯罪常用罪名证据收集指引,初步形成《职务犯罪案件证据认定参考及程序规范》;细化监检衔接时证据质量标准,明确提前介入案件范围、参加人员、时间等具体内容,坚持案件质量与工作效率相统一,认真履行审核把关和监督制约职责。

“在注重案件质量的同时,我们还要关注每个党纪政务处分是否执行到位,通过日常跟踪督查与专项检查‘两驱’推进,坚决防止出现处分执行‘打白条’、‘打折扣’的情况。”龚永蓉还介绍到,为此,成都市纪委监委探索了实施党纪政务处分执行台账式管理。打开纪律处分执行台账,处分时间、执行责任人、监督责任人、完成时间及存在问题等8项内容一目了然。“根据这个,相关责任人就可以依照管理制度对党纪政务处分执行情况进行动态跟踪管理。同时,我们也会继续注重对受处分处理同志和人员的关心关爱和教育管理工作,做到既体现执纪监督‘深度’,又体现组织关爱‘温度’。”

(四)技术保障室样本:过去跑十几天,现在半个小时就能拿到案件查询数据

技术保障室主要是运用现代信息科技手段,支撑开展监督检查与审查调查工作。技术保障室主任达娃娜姆介绍:去年,技术保障室重点开展了电子数据调查与分析、心理测试、大数据查询等工作。     

电子数据调查与分析、心理测试是纪委监委辅助支持审查调查的专业技术工作。

大数据查询,主要依托技术保障室成立后在全省率先搭建的公共基础信息查询信息化平台。通过这个平台,目前可以查询成都范围内的社保、房屋信息、车辆信息等多种信息。“成都范围内,目前已接入24个条口。具体来讲,就是已经覆盖工商、人社等24个部门的数据,经过严格审批可依法通过市纪委监委的公共基础信息查询平台查询涉案信息。”

技术保障室目前只有6个行政编制,但在达娃娜姆看来,有了平台以后,工作的难点不在于人力,而在于数据够不够多。“据了解,2018年上半年,全国只有十几个省区市纪委监委设立了技术保障室,副省级城市除了我们成都,也只有南京和广州等为数不多的城市设立了类似机构。”

 “我们的平台是从去年6月开始投入运行的。整体来看,距离中心市区较远的区(市)县纪委监委,申请查询频率是最高的。”达娃娜姆证实,原来办案协调查询信息可能要花十几天,现在通过技术保障室,半个小时就可以拿到查询结果,办案效率提高了。

达娃娜姆说:“就全国来说,我们是较早拥有这个系统的单位,速度不说是第一,但位列全国前列肯定没问题。”

“2019年初,技术保障室电子数据调查分析实验室也正式挂牌了。”达娃娜姆表示,下一步,将借助大数据技术,开展更多的案件信息分析。

(五)六室样本:梳理数据找到高风险点

成都市纪委监委内设机构中,有14个纪检监察室,实行监督检查和审查调查部门分设。其中,1—7室专司监督检查工作;8—14室,专司审查调查工作。

六室是专司监督检查的部门,对口联系成都市人大常委会办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅、市生态环境局等单位。

六室主任邱忠民说,在环保领域的监督上探索出“数据画像、上下联动、精准监督”的做法,把准环保领域关键点和要害处,做到精准发现、精准施策和精确发力。

2018年,六室花费了近3个月时间,做了一件有意义的事。他们找来过去5年成都市环保领域的违纪违法案例样本进行分析。重点是按照级别、岗位、违纪违法情形、受处分类型等12个维度对涉及到的共55件147人进行立体化数据画像,并在后期调研中不断细化、完善。旨在通过采取定性定量、分类筛选、数据比对等方式,挖掘数据当中潜藏的规律,找出问题的症结,进而发现解决问题的措施。

经过数据的大量比对,六室发现:成都市环保系统在行政审批、环境执法、行政处罚、政府采购、环境监测、环境监察、专项资金管理等环节,容易发生违纪违法行为;权力寻租方式多样化,履职不力问题突出,占比达到73%,受处分人数占77%。

邱忠民说,通过数据梳理分析,我们找到了环保领域的高风险点位,“这就是我们以后精准监督的发力点。”

对过于集中的权力采取分权原则。“许多措施在这个过程中得到完善。例如,将环境执法任务整体纳入移动执法系统,防范履职风险;将污染源动态分类信息并入移动执法系统,实现执法人员信息、污染源动态信息、现场监察执法信息等并网共享,线上线下一体化监督。”

(六)十二室样本:一个案子使用了12种调查措施

十二室是审查调查部门,负责案件查办。

十二室刚办结的某市国土资源局原局长王军(化名)案,成都市监委办案人员使用了《监察法》规定的冻结、查封、扣押、搜查、鉴定等全部12种调查措施。

“共有20余人做外调工作,花费了几个月的时间。”十二室干部吕卓回忆:王军在很多地方工作过,我们需要摸排线索的地方太多了。

十二室主任余航表示:每一种调查措施,都经过了严格的审批,都是必要且合法的。

“作为公职人员,银行账户里经常有上百万的资金往来肯定是不正常的。”余航回忆,王军案涉案人数多,资金往来大,我们按程序到银行查询了涉案人员的相关账户信息。

余航告诉记者,随着调查深入,办案组依法查封和扣押了王军涉案的房产、金条、手表等物品,并进行现场密封,还按规定进行了全程录音录像。“决定对王军家进行搜查,是经历了半年多外围调查后的综合考虑,并经过严格审批的。”

扣押的物品,由吕卓与同事一起负责送往有关机构进行鉴定。“鉴定需要两个方面的内容,一是辨真伪,二是估价格。”吕卓详细介绍。

王军案的涉案物品鉴定总共进行了一个月,最终核定扣押的涉案物品价值数十万元。余航说,这也是成都市纪委监委在监察体制改革后,遇到的第一次对扣押物品进行真伪及价值鉴定的案例。

“留置期间,赶上王军的生日,我们给他下了碗面。”吕卓很感慨:“七尺汉子,哭着吃完了那碗面,说是这辈子印象最深刻的面。”

据悉,成都市纪委监委在使用12种调查措施之外,还按照《监察法》有关规定,经过严格的审批手续,使用了提交有关机关执行的其他2种措施:限制出境、技术调查。

调查期间,随着调查的不断深入,为避免相关涉案人员脱逃,保证调查取证工作的顺利进行,办案组按程序申请公安机关对相关涉案人员限制出境。

余航说,及时对涉案人员限制出境,大大提高了办案效率。

由于案情复杂,离移送审理半个月的时候,专案组按照相关规定,先后邀请审理室和检察院提前介入。“60多本卷宗,他们足足看了一个多星期,给我们提出了很多有用的建议。”作为法学院毕业的研究生,吕卓认为,这是生动的纪法贯通和法法衔接实践案例。

“包括开庭时,我们也主动参加旁听庭审,我们比任何人都关心证据出示的程序和现场争议的焦点。事实证明,我们都预判到了,王军当庭表示服判。”

(七)十四室样本:成功追回境外在逃人员

董彬当主任的十四室,与另外6个审查调查室相比,多了一个职能:追逃追赃。

2018年11月12日,境外在逃近20年的职务犯罪嫌疑人李某,回国投案自首。

1999年,省信托投资公司工作人员李某,将其经管的部分客户资金占为己有。案发后,李某外逃出境,并结婚生子,后以求学为名居留国外。办案机关一直对其进行网上追逃。

监委成立后,办案人员想方设法与李某取得了联系;经耐心细致的工作,2018年5月,李某表示愿意回国自首;同年10月,省纪委监委指定成都市纪委监委办理此案;11月12日,李某回国自首;12月,李某被移送司法机关。

董彬坦言,李某追逃案的成功经验,第一点是领导重视:省纪委监委多次派员指导,并协调公安、边防等相关部门提供帮助;市委常委、市纪委书记、市监委主任王川红高度重视,多次召开协调会,亲自安排部署追逃工作;分管领导始终靠前指挥、统筹协调,及时成立追逃专班,确保人财物保障到位。第二是公检法司和外事部门大力配合,形成合力。“第三,才是我们细致深入地开展工作,通过法律震慑、亲情召唤和政策感召,为成功追逃打下了坚实的基础。”

李某是独子,外逃后留下父母在成都。办案人员经常看望其父母,一方面反复宣传有利于境外在逃人员回国自首的政策,一方面帮助两位老人解决生活中的一些实际困难。“每次与李某电话联系时,我们都详细告知其父母身体状况和家里遇到的种种琐事。”

李某在国外开车,从来没有超过40码,“他不敢超速,怕被连带查出其他问题;甚至生病了连医院都不敢去。”了解到这些细节后,办案人员就给他描述这些年祖国取得的辉煌成就、国内人民生活水平的巨大改善,“让他明白,与其在境外窘困一生、不如主动回国争取宽大处理。”

同时,针对李某思想左右摇摆、畏罪心理明显,办案人员还给他解释党和国家政策法规,明确其主动回国自首具有的从宽情节以及可能面临的刑事追究,强化其回国自首的信心。2018年8月23日,国家监委、最高法、最高检、公安部、外交部发布《关于敦促职务犯罪案件境外在逃人员投案自身的公告》,办案人员再次督促李某按照公告要求,尽快回国自首,“即使长期潜逃境外,依然不能逃避掉刑事追究,彻底击碎他的侥幸心理。”

2018年11月12日,外逃境外近20年的李某,被成功追回。

林浩:成都 就是应该创造“成都经验”

在任成都市纪委副书记、市监委副主任之前,林浩一直在省纪委工作,综合部门和案件部门,经历多个岗位。

1月16日下午,接受华西都市报·封面新闻记者采访时,林浩直言:深化拓展纪检监察体制改革,成都作为省会城市就是应该创造“成都经验”,起到引领辐射带动作用。

自监察体制改革试点工作在全国推开以来,成都认真贯彻落实中央和省委的部署要求,提高政治站位,加强组织领导,按时间表和路线图精细“施工”,扎实有序推进,取得了阶段性成效。

在他看来,“改”,就是健全和完善;“革”,就是摒弃和创新。“监察体制改革启动以来,成都把关键放在8个字上,就是‘纪法贯通、法法衔接’”与其他地方不同,成都是五多:转隶人员多、监察对象多、线索来源多、案件数量多、协助协查多。“因此,成都在改革中必须先行先试,边探索边实践,边总结边提升。”

在林浩看来,纪法贯通,就是要用好纪律和法律这两把尺子。“纪委监委合署办公,人员都是新兵。我们大胆改革提升业务能力的方式方法,重点抓好实战化训练,练兵、用兵、带兵,增强准确运用党纪党规和法律法规一体审查调查、一体审核处置的能力。”法法衔接,就是要注重完善运行机制和加强外部协作。“围绕调查措施、证据收集、法律文书等,细化监察调查工作规程。充分发挥市委反腐败协调小组作用,创新建立了重大疑难案件提前介入、案件移送受理、审查起诉衔接、公安机关协助调查、留置看护保障等机制。”“有些工作流程繁琐和重复,为提高效率,我们也正在大胆进行优化。”

林浩表示,成都市纪检监察机关将主动服务全省大局,加大与其他市州纪检监察机关的交流,相互借鉴,优势互补,共同促进,协同发展。

王川红:切实把制度优势转化为治理效能

成都市委常委、市纪委书记、市监委主任王川红表示,深化国家监察体制改革,成都主动担当作为,积极开展探索实践,取得了初步成效。“这一切,取决于四川省纪委、成都市委的高度重视和坚强领导。特别是市委在机构编制、人员转隶、制度建设等方面给予了我们极大的关心和支持,也得到了市级相关部门的全力配合和充分保障。大家心往一处想,劲往一块使,讲政治顾大局,形成了强大的改革合力。”“下一步,成都市纪委监委将深入贯彻新时代党的建设总要求和党中央全面从严治党方针,紧紧围绕省委、市委的中心工作,忠实履行党章和宪法赋予的神圣职责,持续深化纪检监察体制改革,扎实推进纪委监委的全面融合和战略性重塑,切实把制度优势转化为治理效能,努力实现新时代纪检监察工作高质量发展,为成都加快建设全面体现新发展理念的城市提供坚强保障。”